dynastycmc的部落格

美國總統歐巴馬最近因外交政策與許多其他事件受到強烈批評。這不是第一次。前總統布希也因為相類的事被攻擊。一直以來我都認為一個國家的行為是較基於外來的力量而比較不是基於當任的領導人。一個國家的總統應該為國際事件負責到何種程度? 而又應該為什麼負責任?

期望與現實

我一直都很驚訝當總統為創造就業機會邀功或當利率太高被責備。在憲法下，總統對這兩件事的影響很小。在美國，總統無法行動如果沒有國會或聯邦儲備的贊同，而這兩個機構都在總統勢力範圍外。總統無法逆轉市場的現實。他是制度約束和世界現實的囚犯。

但我們常認為總統有神奇力量並抱著龐大的期望。美國總統創造就業、管理埃博拉病毒並解決世界上的問題。現任總統上任時，他的支持者抱著它不可能實現的荒謬期望。一個正常政治人物的正常競選諾言被當成預言。相反的，他的敵人把他描述為在摧毀國家的惡魔。

它不是救世主也不是惡魔。他是個政治人物。身為政治家他不是以他所想要的來統治，也不是以他在競選裡所承諾的統治。他是以歷史以及前任總統留給他的現實統治。歐巴馬上任時，金融風暴已在醞釀、伊拉克和阿富汗戰爭已在進行。他的支持者也許以為它能揮個魔杖就讓難題都消失。他的對手也許以為他會用同樣的力量毀滅國家。但是他其實做的與布希差不多都一樣: 生存並猜測正確的方向。

布希是抱著經濟改革和較被動的外交政策意向上任。在任期最後一年攻打阿富汗是他想都沒想到的事。但這不是他引起的。前任總統克林頓在任時和阿爾蓋達組織的互動導致到那情況。如果當時克林頓對阿爾蓋達態度更積極，或許布希的總統生涯也不同。但當時的阿爾蓋達似乎沒到需要行動的程度。更何況克林頓是接下蘇聯剛崩解後的情況上任的。上一任接上一任的情況可以一路說到初代總統華盛頓。

總統們都被制度和現實約束。外交政策是總統希望發生的，外交事務是確實發生的。美國很強大但不是萬能。他的力量不只有限並在利用時有可能發生不可預知和不理想的後果。我有時想，如果美國沒肅清海珊是否遜尼派就不會崛起。但海珊如果還在位，什葉派和庫爾德人感受的背叛也許引起更大的風暴。伊拉克當時情況的約束讓任何決定都會有重大的後果。

在個充滿國家的世界裡管理個三億人口的國家，總統能主持但幾乎稱不上為統治。他要從四面八方承受龐大壓力。進了個大漩渦，他所需要知道的事情他只知道一部分，並常常不知道有事件在發生。就算知道在發生他也不一定有力量採取行動，而當有力量做什麼卻也無法預測後果。很多人都覺得總統不會犯錯。

歐巴馬的目標

說到這裡讓我們想想在目前情況歐巴馬想達成什麼。如今已經2014年而美國從2001年打仗到現在，可以說從這世紀的開端就開始了。他沒有打有達到20世紀模範的仗但是是個多層次的戰爭加上非洲還有幾個較小的戰鬥。

對任何其他國家這都是無法持續的情況，尤其當戰鬥沒有明確的結束日期。敵人不是一般的傳統軍隊能夠以直接攻擊打敗。他是個融入在平民裡並很難分別的鬆散組織。敵人的設計是以斷斷續續的攻擊來對美軍製造傷害並指望在長期內讓美國覺得代價比好處大。

除了這些戰鬥，另外兩個衝突也出現。在烏克蘭，親西方政府的形成造成俄羅斯的不滿並導致他採取行動。在伊拉克，一個半暴動半軍隊的伊斯蘭國正崛起。

如果遵守推翻利比亞政府之前的外交政策，第一反應就是派遣美國軍隊安穩情況。自從1999年和科索沃後，美國在軍事干涉一直是扮演主要角色。美國都是第一個行動並以派遣軍力為第一選擇。因為美國力量為他在世界上帶來的存在感，當問題發生他很難拒絕戰鬥。軍事干涉是最明顯也是在某方面最簡單的解決方法，但問題是這方法時常無法達到解決效果。

歐巴馬有嘗試建設一個新的程序。第一，衝突必須升級到後果會影響到美國利益。第二，介入必須從非軍力或有限軍力開始。第三，美國必須操作一個包含有能力的盟友的盟軍結構。美國會提共援助和有限的軍力(譬如空襲) 但不會承擔主要責任。最後，只有如果情況有顯著的嚴重性並只能透過大量和直接的美軍干涉，美國才會允許自己成為主力。

這政策是有歷史背景的。他也極為複雜。首先，國家利益要如何定義? 在這就已有很多不同的意見。對有些人來說，為了防止人權侵害而介入是包含在國家利益裡。對其他人來說，要有對美國直接的威脅才是國家利益。再來就是介入的節奏很難調整。在回應一個敵人時，是敵人運作的節奏決定反應的程度。第三，許多傳統的盟友像德國缺乏理由和欲望參與。連在敘利亞和伊拉克有重要利益的土耳其都不願介入除非美國承諾參加。艾森豪在二戰裡學到同盟是理想的，他讓負擔被分擔。但要維持卻是個噩夢當每個盟友在主要任務外追求不同的利益。其實，要從前三個階段到直接介入是很簡單的。因為國家利益不好定義、敵人運作的節奏總是比製造聯盟快、聯盟也不一定完美合作。

歐巴馬隊運作的信念是合理的。他是對世界的現實做出反應。世界上的衝突比利益多出很多。介入須講究時機。軍力介入必須是最後選擇。這信念才符合美國的策略需求。但明確的信念總是與混亂的世界相遇，總統常常得在不清晰的情況下做決定。

總統有限的控制

情況一般都不在總統的掌握中。是情況掌握著他。領導者要在某程度上掌握情況不只是要想出原則，更要嚴格的確定原則的細節並用最高的精確度應用才能允許他有某程度的控制。

尼克森總統曾有兩個主要戰略方向: 與中國建立關係、促進埃及放棄蘇聯並跟美國同盟。前者為蘇聯製造在冷戰第二戰線的威脅，後者毀滅蘇聯在地中海發展的策略。

尼克森的意向是不管意識形態相不相同也聯盟 (共產中國、極權埃及)。要達成，過家利益必須被嚴格的定義才不會讓聯盟被看為是沒意義。對外關係的變動也必須小心的進行。但總統沒這個時間管這麼多，也沒幾個總統有這才能。他的工作是帶領而不是執行。尼克森當時有亨利·季辛吉。在我看來，季辛吉不是出色的策略家但在實踐策略上是非常有能力的。

中國的變心成為不可避免的事而與蘇聯打鬥也開始。當沙達特發現蘇聯能幫打仗但不會幫製造和平，埃及與蘇聯的分裂也變成早晚的事。當時只有美國能。這些變動與選擇其實關係不大。毛澤東和沙達特當時都沒什麼其他選擇。

能選擇的地方在於策略。季辛吉負責實施那兩個移變並在控制上能延期、破壞或讓蘇聯有空間反擊。要讓外交政策成為外交事務並不是單純宣發方向是什麼而是對方向和如何執行有嚴格的定義。

歐巴馬被外交政策阻擋的問題在於他意向的定義不夠明確，無法在危機中提共指導。每當危機出現時就是爭論開始的時候。什麼是國家利益? 在這情況或那情況要如何應用? 就算他成功明確定義，他還缺乏一位擁有夠城府、夠陰險、夠無情來實施策略的人才。我們甚至能說布希和克林頓當時也有一樣的問題，雖說他們的挑戰沒那麼艱鉅。

在某些方面一個總統只能被歷史托著走。他只能為總得發生的作調整。在其他方面他能影響事件或至少明確表白決定。不管如何最重要的層次還是策略。那裏才是協議達成、授於別人壓力的地方。但更重要的是那裏是一個總統也許能稍微更改歷史方向的地方。

自冷戰結束後，美國沒有過一個能夠持續好好操縱的總統。也許這是正常的。在冷戰中，一個美國總統的意向是不需考慮太多的。但沒定義和執行力的意向是無法長久的。